鄭柏彥｜台灣綜合研究院研三所副研究員

引言

塑膠廢棄物該如何處置，近年來已引起國際對塑膠廢棄物的貿易紛爭，作者分享歐美日等國家對國際塑膠廢棄物的管理模式，與中國大陸、東南亞等國家對國際塑膠廢棄物的變化情形。2019年巴賽爾公約對國際塑膠廢棄物的管理重點與可能帶來的影響有哪些。台灣該如何在這些國際紛亂情勢下，化危機為轉機，利用循環經濟創造契機。

1950年以來，全球塑膠年產量已從2億噸增加到3.8億噸，預計到2035年將成長一倍，到2050年將成長近兩倍；因此，使用後的塑膠將持續為環境保護相當重要的議題，各國皆意識到塑膠廢棄物將導致更大的環境危害，例如：全世界海洋每年平均多出約1,270萬噸的塑膠垃圾，對海洋生物造成嚴重的威脅，包括被窒息的海龜和中毒的鯨魚；故採取更具企圖心的回收、再利用目標，也欲將再利用及回收整合至塑膠業產業鏈中，因此可能帶來新的轉變，故將介紹目前國際塑膠廢棄物貿易現況以及對我國塑膠產業循環經濟發展省思。

近幾年各國政府積極推動各項限塑及塑膠循環政策，歐盟於2019年5月份通過法案，明定2029年達到寶特瓶回收率達到90％的目標，2025年所有寶特瓶達到使用至少25%再生料的目標，2030年達到30%(註一)；而日本亦於2019年5月公布「塑膠資源流通戰略」訂定在2030年達到60%之塑膠容器與包裝回收再利用；2035年達到100%塑膠廢棄物再使用率(含熱回收)(註二)。美國則是由美國化學協會(American Chemistry Council)於2018年5月公布，預計於2030年美國的塑膠包裝100%可重複使用或可回收，2040年塑膠包裝100%採回收或是再生料(註三)。主要經濟體對於塑膠廢棄物的目標均是達到循環之目的，避免一次性使用。因此，寶特瓶、塑膠容器及包裝回收再利用，以及再生料的大量運用，將會是塑膠工業未來成長的來源之一。

顯示經濟較發達地區已將使用後的塑膠視為可用的資源，而不再是垃圾，將帶動嶄新的商業模式，但目前為止各地區仍無法完全將塑膠廢棄物再生使用。2018年日本塑膠廢棄物之廢棄總量為891萬噸，其中750萬噸為有效利用，占比達到84%，其中再生利用為23%、化學回收利用為4％，有高達56%為熱回收，主要用以發電其他的部分，73萬噸(8%)燃燒，而68萬噸(8%)則是以掩埋的方式處理(註四)；因此僅有28%(247萬噸)的塑膠廢棄物被再利用，但再生利用項下又有高達91萬噸出口至其他國家。歐盟消費者使用後之塑膠廢棄物則有2910萬噸，其中有32.5%回收，約有180萬噸(6%)出口至歐盟區域外的國家，而熱回收則占42.6%，掩埋24.9%(註五)。美國在2017年產生3,219萬噸塑膠廢棄物，回收僅有269萬噸，熱回收為509萬噸，而掩埋則高達2,441萬噸，同期間出口量為124萬噸(註六)。經濟較發達地區目前主要採用熱回收、掩埋的方式處理塑膠廢棄物，國內回收再利用較少，並將塑膠廢棄物出口作為輔助手段，顯示缺乏以循環及永續的方式管理仍持續成長的塑膠廢棄物。以日本為例，644萬噸之塑膠廢棄物可做為再生料之來源，且由於日本還制定複雜且嚴格執行的廢棄物分類規則，可幫助最大程度地重複利用和回收塑膠廢棄物(註七)，降低塑膠分類、再利用之成本。

塑膠廢棄物出口確實為經濟較發達地區處理其國內問題的手段之一，但由於沒有機制追踪塑膠廢棄物最終被如何處置，是否真正被循環利用，或是以熱回收、掩埋的方式處理。且國際趨勢方面有兩項變化，首先，中國2017年底禁止進口塑膠廢棄物作為再生原料和加工品進行再利用，因此中國原本為全球最大塑膠廢棄物進口國，在2016年進口量高達1,760萬噸，而香港則進口576萬噸，但至2018年分別僅進口5萬噸及60萬噸，因此，歐盟、美國及日本將塑膠廢棄物出口轉向東亞各國，包含：馬來西亞、泰國、越南、印尼等，但出口量無法完全填補中國限制塑膠廢棄物進口的缺口，故有部分塑膠廢棄物滯留在歐盟、美國及日本。

圖1 東亞各國進口之塑膠廢棄物
單位：萬公噸

資料來源：聯合國，https://comtrade.un.org/data

圖2 歐盟、美國及日本出口至東亞各國
單位：萬公噸

資料來源：聯合國，https://comtrade.un.org/data

第二個變化則是2019年巴賽爾公約會議之共識；巴賽爾公約原始的目的在於

1.減少有害廢棄物之產生，並避免跨國運輸時造成的環境污染。 2.提倡就地處理有害廢棄物，以減少跨國運輸。 3.妥善管理有害廢棄物之跨國運送，防止非法運輸行為。 4.提升有害廢棄物處理技術，促進無害環境管理之國際共識。

2019年會議重點延續2018年會議圍繞在塑膠廢棄物管理，建立塑膠廢棄物夥伴關係計畫、修訂塑膠廢棄物技術準則、修正公約附件有關塑膠廢棄物範疇，甚至巴塞爾行動網絡(Basel Action Network)提交一份由 70 萬人簽名的請願書，呼籲結束 「將發展中國家作為塑膠廢棄物傾倒場的做法」，都一再凸顯塑膠廢棄物管理之重要性(註八)。而在2019年巴賽爾公約會議討論中達成5大共識(註九) :

1. 對廢棄物進行無害環境管理，並控制其越境轉移； 2. 減少廢棄物中危險成分產生的風險； 3. 建立巴賽爾公約塑膠廢棄物全球夥伴關係； 4. 修訂塑膠廢棄物識別與無害環境管理及其處置準則； 5. 對民眾進行塑膠廢棄物相關教育與推廣。

會議中訂定廢棄物管理層級將朝向環境無害化管理，並控制越境轉移，明定生產與處理廠商在廢棄物處理前跟處理後都必須通知出口國、進口國以及鄰近國家，獲得許可後才能夠處理/出口廢棄物。

綜合巴賽爾公約原始目的及2019年會議討論共識，盡量希望以就地處理的方式處理塑膠廢棄物，減少跨國運輸；即使要跨國運輸，亦須對廢棄物進行無害環境管理，並須經過相關國家許可才可進口塑膠廢棄物。因此，建議政府協助塑膠工業廠商或由廠商自行建立機制，追踪塑膠廢棄物最終處置方式，以取得塑膠廢棄物出口國之信賴，另外，政府應協助廠商依據2019年巴賽爾公約會議共識，對廢棄物進行無害環境管理、修訂塑膠廢棄物識別及處置準則；促使歐美日等國將發展中國家作為塑膠廢棄物傾倒場的做法，改為由我國做為塑膠再生製造廠，達到塑膠循環之目的。

綜合以上，經濟較發達地區目前處理塑膠廢棄物仍以掩埋、熱回收為主，並將塑膠廢棄物出口至發展中國家，於2017年前以中國、香港為主，2018年以其他東亞國家為主，但相關監管機制並不完善，由循環經濟角度觀察，這均是資源的浪費。

面對中國限制塑膠廢棄物進口以及巴爾賽會議之國際趨勢，由於我國在塑膠回收的執行成效具全球領先地位，塑膠廢棄物之再利用具有相當的經驗，且我國化工、塑膠產業發達，雖目前大多塑膠廢棄物仍是以物理回收方式處理(註十)，但物理回收無法去除添加劑如色料、抗氧化劑等成分，且經過多次加工再製易造成塑料劣化，回收後的塑料通常只能降階使用(註十一)。但面對未來歐盟、美國及日本塑膠循環政策之目標，對於再生料源的需求將大量增加，我國塑膠業應掌握此機會，發展化學回收技術及相關產業，建立機制追踪塑膠廢棄物最終處置方式，落實2019年巴賽爾公約會議共識，並將其整合至國際塑膠廢棄物回收及再生塑膠產業鏈中。而塑膠廢棄物之來源主要仍為歐盟、美國及日本，但由於日本與我國距離較近，運輸過程耗用之能源較少，且其垃圾分類制度完整且相當落實，因此再利用成本較低，較符合循環經濟之原則。再者，若我國可協助各國完善處理塑膠廢棄物，亦可善盡國際成員之責任，降低塑膠對於環境之破壞，達成我國政府發展循環經濟之目標。

參考資料 註1：https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2019/05/21/council-adopts-ban-on-single-use-plastics/?utm_source=dsms-auto&utm_medium=email&utm_campaign=Council+adopts+ban+on+single-use+plastics 註2：https://www.env.go.jp/press/files/jp/111747.pdf 註3：https://www.americanchemistry.com/Media/PressReleasesTranscripts/ACC-news-releases/US-Plastics-Producers-Set-Circular-Economy-Goals-to-Recycle-or-Recover-100-Percent-of-Plastic-Packaging-by-2040.html 註4：https://www.pwmi.or.jp/public/clip/clip201912.html#02 註5：https://www.plasticethics.com/home/2018/10/18/report-the-new-plastics-economy-rethinking-the-future-of-plastics 註6：https://www.epa.gov/facts-and-figures-about-materials-waste-and-recycling/plastics-material-specific-data#PlasticsTableandGraph 註7：https://phys.org/news/2018-06-recycling-plasticjapan-style.html 註8：https://report.nat.gov.tw/ReportFront/PageSystem/reportFileDownload/C10800556/001 註9：https://www.materialsnet.com.tw/DocView.aspx?id=40306 註10：https://www.materialsnet.com.tw/DocView.aspx?id=43508 註11：https://www.materialsnet.com.tw/DocView.aspx?id=43493